سیاست های «محرومیت زدایی» نیازمند بازنگری
به گزارش آتیه آنلاین، بررسی های بازوی پژوهشی مجلس نشان می دهد که محرومیت زدایی نیازمند تدقیق تعاریف شاخص های مرتبط با این حوزه است، چه آن که هرساله در قوانین بودجه اعتبارات قابل توجهی به منظور محرومیت زدایی و توسعه زیرساخت ها در مناطق محروم در نظر گرفته می شود که الگوی تخصیص این اعتبارات نیازمند بازنگری و اصلاح است. اتکا به شاخصهای متفاوت و عدم ارائه تعریف دقیقی از محرومیت، به تخصیص ناکارآمد، نامتوازن و غیرشفاف این اعتبارات انجامیده است. مرکز پژوهشهای مجلس به بررسی فقر چند بعدی پرداخته و کاربردهای شاخص فقر چند بعدی ملی در سیاستگذاری را واکاوی کرده است.
بیش از یک دهه است که شاخص فقر چندبعدی ملی به عنوان یک ابزار سیاستی پرکاربرد در بسیاری از کشورها مورد استفاده قرار میگیرد. اندازه گیری فقر چندبعدی به این معنی است که فقر یک پدیده چند وجهی است و فقیر بودن افراد نه صرفاً از طریق شاخص های درآمدی بلکه با استفاده از شاخص های چندبعدی محرومیت و در ابعاد مختلفی نظیر آموزش، بهداشت و تغذیه مشخص می شود. بر این اساس با توجه به مفهوم مذکور نگاهی دقیقتر و جامعتر به فقر را شامل میشود.
چارچوب اصلی در روش های اندازه گیری فقر چندبعدی، شامل دو گام اصلی شناسایی و تجمیع است. در گام شناسایی مشخص می شود که فرد فقیر است یا خیر و در گام تجمیع شاخص های پراکندگی و شدت فقر در جامعه هدف محاسبه می شود.
3 درصد جمعیت کشور در محرومیت شدید
بررسی وضعیت محرومیت در کشور نشان می دهد به رغم کاهش قابل توجه نرخ محرومیت در چند دهه گذشته، هنوز سطوحی از محرومیت شدید در برخی مناطق مشاهده می شود. برآوردهای مرکزپژوهش های مجلس شورای اسلامی نشان می دهد حدود۳ درصد از جمعیت کشور همچنان در وضعیت محرومیت شدید قرار دارند. نمودار زیر متوسط پنجساله کاهش محرومیت شدید ایران را برای سال های۱۳۹۰ تا ۱۴۰۲نشان می دهد. بررسی سرعت محرومیت زدایی کشور دردهه گذشته حاکی ازآن است که این روند در گذر زمان ُکندتر شده است؛ درحالی که با کاهش نرخ محرومیت باید این روند تسریع می شد. این موضوع، درکنار شواهد دیگری از وضعیت فعلی برنامه ریزی محرومیت زدایی در کشور، مانند اینکه براساس آخرین فهرست رسمی مناطق محروم، ۷۵ درصد از پهنه جغرافیایی کشور جزو مناطق محروم هستند؛ نشان می دهد که عملا با بی برنامگی در حوزه محرومیت زدایی مواجه هستیم و سیاستگذاریها درگذر زمان متناسب با اولویتهای رفع محرومیت در کشور تنظیم نشده و نیازمند بازنگری است. برنامه ریزی صحیح و هدفمند برای کاهش محرومیت، مستلزم تصویری دقیق و به روز از پراکندگی محرومیت در کشور و به ویژه نیازمندی های محرومین است که متأسفانه در این حوزه نه شاخصهای مناسبی استفاده میشود ونه داده های به روز در کشور موجود است.
شاخص فقر درآمدی یا فقر چند بعدی؟
بر اساس گزارش مرکز پژوهش های مجلس، برای درک بهتر مفهوم فقر، باید هر دو شاخص — یعنی شاخص فقر درآمدی و شاخص فقر چندبُعدی — بهصورت همزمان و در کنار هم استفاده شوند و جایگزینی یکی به جای دیگری توصیه نمیشود.
در بسیاری از مطالعات انجامشده مشاهده شده است که تنها درصد کمی از افرادی که از نظر شاخصهای درآمدی فقیر شناخته شدهاند، از فقر چندبُعدی نیز رنج میبرند.
یکی از ملاحظات مهم در بهکارگیری زیرشاخصها برای شاخص فقر چندبُعدی ملی، توجه به این نکته است که این زیرشاخصها باید با نظر به بهرهمندی خانوارها از امکانات و خدمات ضروری و اولیه تعریف شوند و صرفاً توجه به ایجاد زیرساختها کافی نیست. بهعنوان مثال، وجود امکاناتی نظیر مدرسه و مراکز بهداشتی در یک منطقه، اگرچه لازم است، اما بهتنهایی نشاندهنده بهرهمندی واقعی از خدمات آموزشی و بهداشتی نیست. حتی برخی از زیرشاخصها فراتر از بهرهمندی، اثربخشی آن خدمات را نیز مورد سنجش قرار میدهند. برای نمونه، یکی از زیرشاخصهای رایج در حوزه سلامت، میزان مرگومیر نوزادان در خانوار است. این زیرشاخص نه تنها دسترسی خانوار به خدمات بهداشتی را بررسی میکند، بلکه اثربخشی بهرهمندی از این خدمات را نیز ارزیابی میکند. بنابراین، میتوان نتیجه گرفت که شاخص فقر چندبُعدی ملی، به منظور جامعیت و دقت بالاتر در سنجش وضعیت فقر خانوار، توانایی قابل توجهی در پایش کیفیت فقر دارد و تصویری دقیقتر از آن ارائه میکند. همچنین، این شاخص میتواند آثار تغییرات سیاستهای اجتماعی را سریعتر از شاخص فقر درآمدی منعکس کند. برای مثال، اگر مداخلهای اجتماعی با هدف بهبود آموزش در یک منطقه اجرا شود، چندین سال زمان میبرد تا آثار آن در معیارهای درآمدی مشاهده شود؛ اما شاخص فقر چندبُعدی که شامل زیرشاخصهایی مانند حضور کودکان در مدرسه و وضعیت مدرک تحصیلی افراد است، میتواند نتایج این سیاست را به سرعت نشان دهد.
بدین ترتیب یکی از کاربردهای مهم شاخص فقر چندبُعدی، استفاده از آن برای پایش فقر در طول زمان است. بر این اساس، بررسی روند این شاخص، ابزار مکملی برای تحلیل برنامههای مقابله با فقر و تأثیر تحولات اقتصادی و سیاسی بر وضعیت عمومی مردم کشور است و تصویری کلی و شفاف از پیشرفت فقرزدایی در کشور ارائه میدهد.
تاثیر شاخص فقر چند بعدی در بودجه نویسی
در بسیاری از کشورها، برای تحلیل وضعیت رفاهی گروههای مختلف، از شاخص فقر چندبُعدی استفاده میشود. یکی از اهداف اولیه در برنامههای فقرزدایی، ریشهکن کردن فقر شدید است؛ بنابراین مهم است که این برنامهها به مناطق فقیرتر بیشتر معطوف باشند. شاخص فقر چندبُعدی علاوه بر ویژگی تجمیعپذیری، به تفکیک گروههای مختلف یا ویژگیهای دیگر قابل محاسبه و تحلیل است. روند تغییرات وضعیت رفاهی گروههای فقیرتر نشاندهنده آن است که آیا دولتها توجه بیشتری به این گروهها معطوف داشتهاند یا خیر.
چالشهای شناسایی خانوادههای فقیر
یکی دیگر از کاربردهای شاخص فقر چندبُعدی در حوزه سیاستگذاری، بهکارگیری آن در برنامهریزی منطقهای و تخصیص بودجه است. بسیاری از دولتها، بهویژه آنهایی که بهطور رسمی هر سال شاخص فقر چندبُعدی را محاسبه میکنند، از این شاخص در بودجهریزی بخشهای مختلف استفاده میکنند. سازوکار تخصیص بودجه بر اساس این شاخص در کشورهای مختلف متفاوت است؛ اما آنچه مشخص است، تأثیرگذاری قابل توجه شاخص فقر چندبُعدی بر شیوه توزیع اعتبارات بودجهای است.
یکی از مهمترین کاربردهای شاخص فقر چندبُعدی، استفاده از آن برای هدفگیری گروههای مختلف است. البته این هدفگیری صرفاً محدود به هدفگیری فقر نیست؛ بلکه دامنه آن بسیار وسیعتر است. بسیاری از نهادها و دستگاههای دولتی، از شاخصها و روشهای این شاخص کارآمد برای صلاحیتسنجی افراد جهت ارائه خدمات رایگان استفاده میکنند.
شاخص فقر چندبُعدی به دلیل ویژگیهایی همچون قابلیت تفکیکپذیری، اطلاعات دقیقتری از وضعیت افراد در ابعاد مختلف ارائه میدهد که میتوان از آن بهعنوان ملاکی برای صلاحیتسنجی آنها بهره برد. با این وجود، چالش اصلی در میان خانوارهای نیازمند، شناسایی خانوارهای فقیر است که این موضوع با پیچیدگیهایی همراه است.
راهکار حل این چالش، وجود نظامهای حمایت کارآمد است. به بیان ساده، آزمون وسع یا استفاده از تجمیع اطلاعات درآمدی، وضعیت دارایی افراد و خانوارها و سایر شاخصهای مرتبط با هزینهها یا نیازهای ضروری خانوار، مشخص میکند کدام خانوارها در وضعیت فقر یا نزدیک به آستانه فقر قرار دارند.
در کنار مزایای این روش، باید پذیرفت که محدودیتهایی نظیر خطاهای شمولیت غیرفقرا و عدم شمولیت فقرا همچنان از چالشهای مهم آن است. همچنین ممکن است برخی حمایتها یا خدمات اجتماعی برای افرادی در نظر گرفته شود که بهطور خاص از یک خدمت محروم هستند؛ از این جهت، شاخص فقر چندبُعدی مورد توجه قرار گرفته است.
همانطور که پیشتر اشاره شد، استفاده از شاخص فقر چندبُعدی در کنار شاخص درآمدی، به متنوعسازی برنامههای حمایتی (طراحی برنامههای حمایت متناسب با نیاز کلیه گروههای آسیبپذیر) کمک کرده و علاوه بر آن، در امر هدفگیری نیازمندان نیز بسیار مؤثر است.
شاخص فقر چندبُعدی به علت توجه به شدت فقر، امکان میدهد که میان فقرا، کسانی که بهطور همزمان در چندین شاخص محروم هستند، در اولویت قرار گیرند و شناسایی این قشر که نیازمند توجه فوری است را تسهیل میکند.
یکی از مشکلات اصلی سیاستهای حمایتی موجود در بیشتر کشورها، نبود انسجام میان آنها عنوان شده است. بهگونهای که در برنامه توسعه پایدار ۲۰۳۰ برای دستیابی به اهداف توسعه پایدار، بر توجه به این مسئله تأکید شده است.
این سیاستها همزمان به ابعاد مختلف محرومیتی که فقرا تجربه میکنند میپردازد؛ بنابراین سیاستهای یکپارچه و چندبخشی، هم برای فقرا و هم از نظر هزینههای ارائه خدمات برای دولت، کاراتر و مقرون به صرفهتر هستند.
روشهای مختلفی برای افزایش هماهنگی سیاستها با استفاده از شاخص فقر چندبعدی ملی توسط دولتها به کار گرفته میشود. برخی کشورها این شاخص را بهعنوان یکی از شاخصهای Policy Based-Evidence و سیاستهای چندبخشی و یکپارچه (Multi-sectoral and Integrated Policies) در جهتدهی به برنامههای توسعه ملی استفاده کردهاند.
برخی کمیتههای فقرزدایی که از وزیران تشکیل شدهاند، با هدف تسریع در حل مشکلات اجرایی مانند کندی روند تأمین اعتبار برنامهها، برنامههای کاهش فقر را به مناطق اولویتدار منتقل کرده و برای رفع محرومیتهای مشترک، سیاستهای ترکیبی طراحی میکنند که چندین وزارتخانه را درگیر میکند.
همچنین هماهنگی سیاستها و برنامههای اجتماعی مستلزم شکلگیری چارچوب نهادی درست است. این اقدام موجب ایجاد ارتباط میان دستگاههای درگیر در محاسبه شاخص فقر چندبعدی ملی و نهادهای مسئول طراحی و اجرای سیاستها میشود.
مطالعات متعدد نشان دادهاند چنین سیاستهای هماهنگ در کاهش فقر موفق بوده و از نظر هزینه نیز مقرون به صرفه است.
با وجود دستاوردهای قابل توجه اقدامات محرومیتزدایی در چند دهه گذشته در کشور، چالشهای مهمی همچنان وجود دارد، از جمله: فقدان تعریف واحد و دقیق از محرومیت در قوانین کشور و بهکارگیری شاخصهای نامناسب برای شناسایی مناطق محروم؛ عدم تطابق الگوی توزیع اعتبارات محرومیتزدایی میان مناطق مختلف کشور با اولویتهای رفع محرومیت؛ نبود برنامهریزی دقیق و بیتوجهی به اولویتهای رفع محرومیت؛ فقدان سازوکارهای پایش و ارزیابی اثربخش سیاستها و برنامهها؛ فعالیت جزیرهای و پراکنده دستگاههای متعدد فعال در این حوزه و فقدان نهادی هماهنگکننده؛ کمبود دادههای کافی، دقیق و بهروز درباره وضعیت محرومیت؛ عدم درک مشترک سیاستگذاران و پژوهشگران فقر از مفهوم فقر، به ویژه فقر چندبعدی و راهکارهای کاهش آن.
طراحی و بهکارگیری شاخص فقر چندبعدی ملی، نقطه شروع مناسبی برای اصلاح سیاستهای محرومیتزدایی است و رفع کامل این چالشها در کوتاهمدت امکانپذیر نیست. بسیاری از کشورها نیز تا یک دهه پیش با چالشهایی مشابه مواجه بودند، اما توانستند در این بازه زمانی محدود، موفقیتهای قابل توجهی در کاهش فقر چندبعدی کسب کنند.
اهمیت طراحی شاخص فقر چندبعدی ملی
این شاخص نه تنها الزام جمعآوری دادههای محرومیت را فراهم میکند، بلکه معیار شفافی است که بیبرنامگیها، ناهماهنگیها و فقدان پایش هدفمند اقدامات محرومیتزدایی را بهوضوح برای سیاستگذاران نمایان میسازد.بسیاری از سیاستگذاران، دلیل پیگیری طراحی و محاسبه این شاخص را در توانمندی آن برای ارزیابی و پایش فعالیتهای فقرزدایی میدانند.
شاخص فقر چندبعدی ملی فراتر از یک شاخص رسمی است و ابعاد مختلف فقر را که افراد تجربه میکنند، نمایش میدهد. کاربرد آن محدود به اندازهگیری و پایش فقر چندبعدی نیست، بلکه بهدلیل ویژگیها و قابلیتهایش، به عنوان یک ابزار سیاستی در بهبود برنامهها و سیاستهای مقابله با فقر و همچنین کمک به سایر سیاستهای اقتصادی و اجتماعی به کار میرود. پایش دقیقتر وضعیت فقر، افزایش دقت هدفگیری نیازمندان، توزیع هدفمند اعتبارات بودجهای همراستا با سیاستهای فقرزدایی، افزایش هماهنگی دستگاههای فعال در حوزه فقرزدایی و ارزیابی سیاستها و برنامههای حمایتی، از مهمترین دستاوردهای بهکارگیری این شاخص بوده است.
با توجه به اینکه سیاستگذاران محرومیتزدایی در کشور هنوز فاقد شاخص واحد و قابل اتکا برای پایش وضعیت فقر چندبعدی هستند، طراحی شاخص فقر چندبعدی ملی و فراهمسازی زیرساختهای لازم برای جمعآوری دادههای محرومیت، میتواند نقطه شروعی بسیار مناسب برای کارآمدسازی سیاستهای محرومیتزدایی باشد.